党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，“坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制”。党的十九大首次提出坚持农业农村优先发展，党的二十大再次强调要坚持农业农村优先发展。党的二十届三中全会把坚持农业农村优先发展作为改革的任务目标，就是以深化改革解决农业农村底子薄、欠账多、短板突出的问题，以优先发展破解与“三农”相关的不充分、不平衡、不可持续、循环不畅、不公平等经济社会发展的五类根本性难题，用完善的制度推进城乡共同繁荣。有的地方政府部门、学者认为，投入农业农村“太浪费”“低效率”“周期长”，经济上不划算。不少学者以聚集效应理论为依据推论，只要农民都进城了，土地可以规模经营，城市可以快速发展，“三农”问题也就迎刃而解了。也有个别基层干部抱怨，农业不如工业项目见效快，只有补贴、没有税收，只有责任、没有政绩，难以优先发展。这些说法降低了全社会支持投入乡村的预期，动摇了落实农业农村优先发展总方针的信心，也是“中国式现代化进程中最艰巨最繁重的任务仍然在农村”的重要思想根源。只有在理论上清醒清晰，才能在思想上认识通透，方能在行动上更加自觉、信心上更加坚定。只有处理好工农城乡关系，才能避免乡村衰落，避免出现城市“贫民窟”，落入“中等收入陷阱”。到2035年基本实现农业现代化，到本世纪中叶建成农业强国，时间紧、任务重、难度大。“三农”理论界要把学习习近平关于“三农”工作的重要论述作为必修课，科学阐释农业农村优先发展理论原理，坚定农业农村优先发展道路自信、理论自信。

农业农村优先发展是党对工农城乡发展优先序的历史性重大调整

 坚持农业农村优先发展，是党的十九大报告提出的重大发展战略，这是以习近平同志为核心的党中央对我国城乡关系、工农关系作出的重大战略调整，是党中央着眼“两个一百年”奋斗目标和决心下大力气补齐农业农村短腿短板所作出的重大战略安排。

 新中国成立以来，我国城乡工农关系随着社会发展在不断调整变化。社会主义建设初期，毛泽东在《论十大关系》中谈到如何处理好重工业和轻工业的关系时强调，“重工业是我国建设的重点，必须优先发展生产资料的生产”，对农业的定位是提供“发展工业所需要的粮食和原料”，由此基本确立起了“农村支持城市、农业养育工业”的方针和政策，形成城乡分割、以农补工的格局，巨大的工农产品价格剪刀差支持工业发展，通过农业农村发展解决我国工业化和城镇化所需的资金和原材料问题，支撑保障了社会主义发展初期的经济社会稳定。改革开放以来，邓小平在总结农业农村发展经验和教训的基础上提出：“工业支援农业，农业反过来又支援工业，这是个加强工农联盟的问题。”充分肯定了农业农村农民为我国工业和城市发展作出的贡献，形成城乡联通、工农互动的格局，乡镇企业异军突起，农民工大量进城，支持城市化工业化快速发展。2004年，党的十六届四中全会作出了我国已经进入“工业反哺农业、城市支持农村”阶段的判断，明确“以城带乡、以工补农”。形成城乡统筹、以工补农的格局，取消农业税、土地承包长久不变、粮食最低收购价等多予、少取、放活的政策效应显现，同时，要素资源取之于乡、用之于城的趋势加剧，巨大的城乡要素价格剪刀差支持城市化快速发展。

 党的十八大以来，农业农村实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构。习近平总书记站在民族复兴高度对重农强农念兹在兹。早在2013年，习近平总书记就作出了“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”的重大论断，将中国的“强美富”与“三农”的“强美富”紧密联系在一起。2013年4月，习近平总书记在海南省三亚市博后村考察时指出，“小康不小康，关键看老乡”。这个时期，城乡一体、工农融合的格局已经形成，彻底改变“重工轻农、重城轻乡”精神枷锁，打破阻碍城乡融合发展的制度藩篱，农业有奔头、农民令人羡慕、农村安居乐业的势头开始显现。

 2017年，党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，作出我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题等一系列重大政治判断，提出“坚持农业农村优先发展”的总方针。坚持农业农村优先发展是对“三农”战略地位认识的发展和创新，表明在全面建设社会主义现代化国家新征程中，要始终坚持把解决好“三农”问题真正摆在优先位置。2020年12月，习近平总书记强调，“民族要复兴，乡村必振兴。只有深刻理解了‘三农’问题，才能更好理解我们这个党、这个国家、这个民族”。这个时期，城乡融合、“三农”优先的发展局面开始形成，党中央提出强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系理论，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，巨大的农业农村发展空间导引着各类资本、技术、数据等现代要素大展宏图。

 2022年，党的二十大作出全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村的重大判断。再次强调坚持农业农村优先发展，推动乡村全面振兴，加快建设农业强国。2022年12月，习近平总书记指出，“强国必先强农，农强方能国强”。《决定》指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”“完善强农惠农富农支持制度。坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制”。这一时期，城乡融合发展成为中国式现代化建设的必然要求，突出坚持优先发展方针，突出坚持共同繁荣的目标，突出构建强农惠农支农的长效机制，以加快乡村全面振兴、中国特色农业强国建设、中国式农业农村现代化，助推强国梦想和民族复兴伟业如期实现。

科学领会坚持农业农村优先发展的理论逻辑

 农业农村优先发展是马克思城乡工农关系理论的当代价值。马克思指出：“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为城乡之间的对立运动。”马克思认为城乡发展依次经历了三个阶段。第一阶段是城乡依存阶段，在工业革命之前，城乡关系呈现相互依存、相互发展的趋势。第二阶段是城乡对立阶段，三次工业革命让城市的工业化速度加快，而农村建设与发展速度越来越滞缓，社会发展的中心转向更为发达的城市，这就导致城乡之间的关系由相互依存走向分离对立。第三阶段是城乡融合阶段，高度发达的生产力下把农业和工业结合起来，进而促进城乡融合发展。因此，按照马克思规划的基本路径，随着工业和农业生产能力的极大提高，必然改变工业只能在城市发展的思想，农村同样可以发展工业，推动农村生产力的发展，进而实现工业生产带动农业生产。消除城乡对立绝不是要消灭城市，也不是消灭农村，必然要充分发挥城市对农村的辐射带动作用，逐步推动农村经济发展。

 农业农村优先发展是基础产业超前效应理论的时代实践。基础产业是指对其他部门提供条件和机会的产业，或者说是那些由于它们的供给能力不足，导致国民经济增长机会损失的产业。基础产业是支撑社会经济运行的基础，它决定和反映着国民经济活动的发展方向与运行速度。因此，要使其国民经济保持长期、快速、协调和有效地发展，就必须首先发展其基础产业，这是民族复兴、大国崛起的物质保障，是“国之根本”。德国经济学家阿尔伯特·赫希曼1958年在《经济发展战略》一书提出优先发展“进口替代工业”原则，是超前效应的理论基础。中国社会科学院报告的《中国产业政策研究》《技术进步与产业结构研究》认为，基础产业是指其他产业发展对它的依赖性较高，在较长时期内对它的需求将稳步增长，规模较大，它在产业结构中处于“供给”地位的产业。超前效应是基础产业的基本属性，它在产业结构系统中承担着为其他产业成长和发展提供中间需求的基础功能，因此，一般而言它应该有一定的超前性。只有得到超前的发展，才能在其他产业发展时为其提供所必需的中间需求。反之，基础产业发展滞后，在其他产业需要中间需求时可能出现结构性的短缺，形成产业结构发展过程中的“瓶颈”。

 农业农村优先发展是木桶理论的直观转化。“木桶理论”的提出者美国管理学家劳伦斯·彼得认为，组成木桶的木板如果长短不齐，那么木桶的盛水量不是取决于最长的那一块木板，而是取决于最短的那一块木板。这就是说构成组织的各个部分往往是优劣不齐的，而劣势部分往往决定整个组织的水平。新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。当前，我国正处于不断缩小城乡差距、推进农业农村现代化的历史关口，同快速推进的工业化、城镇化相比，我国农业农村发展步伐还跟不上，“一条腿长、一条腿短”的问题比较突出。党的二十大提出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。这是进入新发展阶段，党中央对农业农村工作的重大政治判断，是全面推进乡村振兴，加快建设农业强国重大部署的政治依据。

 农业农村优先发展是践行共享理念的总体布局。共享发展是新发展理念的重要内容。习近平总书记指出，我们追求的发展是造福人民的发展，我们追求的富裕是全体人民共同富裕。改革发展搞得成功不成功，最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。乡村要补短板、还旧账，必须把农业农村发展放在首要位置、优先保障。农业农村领域要从过去被动接受反哺的角色走向前台，逐渐缩小城乡差距。在面对小户碎田、双重风险、需求异构、二元结构等特殊农情国情，在西方经济学理论、城市化工业化路径、招商引资逻辑等套路不完全奏效的情况下，只有坚持共享发展，以农业农村优先发展重塑城乡工农关系，使产业兴旺成为农民最根本的安全感，设施完备成为最直观的幸福感，服务便捷成为最直接的获得感，环境宜居成为最牵挂的归属感。

 农业农村优先发展是落实总体国家安全观的战略后院。总体国家安全观强调统筹推进各领域安全，统筹应对传统安全和非传统安全，实现国家安全各领域战略布局一体融合、战略资源一体整合、战略力量一体运用。历史和现实都告诉我们，农为邦本，本固邦宁。农业农村是经济社会发展的战略后院，农业保的是生命安全、生存安全，是极端重要的国家安全。习近平总书记指出，只有农业强起来，粮食安全有完全保障，我们稳大局、应变局、开新局才有充足底气和战略主动。农业强了，人民吃饭不愁，不仅吃得饱，还能吃得好，吃得健康，国家发展也少了一大后顾之忧；农业强了，工业和其他国民经济部门就有了更为充足的原料和动力，消费潜力得到充分释放，经济循环也更加顺畅；农业强了，生态供给和文化传承的土壤就更加厚实了，高质量发展的前景也更为宽广。一言以蔽之，农强为国强奠定了充足的底气。

 新时代变革验证了农业农村优先发展战略的真理属性。党的十八大以来，农业农村取得历史性成就、发生历史性变革。粮食产量连续9年稳定在1.3万亿斤以上，2023年人均粮食占有量达493.3公斤。2022年农民人均可支配收入首次突破2万元，即使在疫情肆虐的情况下，农民增收幅度仍然超过了城镇居民和GDP增速。农业现代化提升新水平、开创新局面，科技进步贡献率、种源自给率、机械化率大幅提升。农村现代化由表及里形神兼备全面提升，卫生厕所普及水平、垃圾污水治理水平、基本养老保险与医疗保险覆盖面等均有大幅度提升。打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，全国832个贫困县全部摘帽，近一亿农村贫困人口实现脱贫，960多万贫困人口实现易地搬迁，历史性地解决了绝对贫困问题，为全球减贫事业作出了重大贡献。农业农村优先发展战略的真理属性已经在实践中得到检验。

以四个优先推进城乡融合发展共同繁荣

 农业农村优先发展关键是要重构组织、资源、要素和公共服务制度体系。党中央对农业农村优先发展作出系统部署，提出“四个优先”的要求。一是在干部配备上优先考虑，要求各级党委和政府主要领导干部要懂“三农”工作、会抓“三农”工作，分管领导要真正成为“三农”工作的行家里手，要把到农村一线锻炼作为培养干部的重要途径。二是在要素配置上优先满足，要求强化制度性供给和政策安排设计，破除阻碍要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，改变资源要素向城市单向流动格局，让土地、劳动、资本、技术、数据等各类发展要素更多流向农业农村。三是在公共财政投入上优先保障，要求必须发挥公共财政资金的主渠道作用。要求坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，加快涉农资金统筹整合，集中力量办大事。四是在公共服务上优先安排，公共基础设施建设的重点放在农村。全面提升农村科教文卫体、养老社保等公共服务水平。让农民在农村就可以享受到优质的公共服务资源，过上与城里人一样的日子。

 中国式现代化是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“并联式”发展的过程，不同于西方现代化的“串联式”发展。我国城乡实现共同繁荣，要坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。必须通过推进城乡融合发展，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。当前，要从进一步全面深化改革的视角，突出焦点难题，锚定关键抓手，把这一重大战略部署落到实处。

 突出农业农村优先发展的支持保护制度。党的二十大报告指出，“完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系”。按照增加总量、优化存量、提高效能的原则，健全农业农村投入保障制度，加大中央财政转移支付、土地出让收入、地方政府支持农业农村力度。完善粮食主产区利益补偿机制，构建新型农业补贴政策体系，完善粮食最低收购价政策。完善农村用地保障机制，保障设施农业和乡村产业发展合理用地需求。健全农村金融服务体系，完善金融支农激励机制，扩大农村资产抵押担保融资范围。鼓励外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创业，支持建立多种形式的创业支撑服务平台，完善相关的支持服务体系。

 突出乡村产业优先发展的根本之策定位。习近平总书记强调，“没有产业的农村，难聚人气，更谈不上留住人才，农民增收路子拓不宽，文化活动很难开展起来”。我们要深刻理解、科学把握、全面落实。第一，种粮赚钱就近就业是落脚点。只有种粮务农不亏本，绝大部分农民投入乡村产业的积极性方能调动起来。产业要兴村富农必须立足“三留”：产业更多留在乡村、就业岗位更多留给农民、产业链增值收益尽量留给农民。第二，激发主体活力是着力点。要把农产品价格预期作为激发主体活力源动力。产业发展是农户实现自我价值、融入社会、过上有尊严的生活的主要手段，依靠自己劳动成果的获得感、幸福感、安全感不同于被动接受的。第三，新理念新布局新路径是创新点。改变原料在乡村、加工在城市，劳力在乡村、产业在城市的状况，引导产业进村，倡导就业在村。

 突出乡村建设优先发展的推进机制。党的十八大以来，我国农村基础设施建设和公共服务供给取得了巨大成就，一体化和均等化框架基本清晰。由于历史欠账多、覆盖内容宽、涉及部门广、制度壁垒厚、推进难度大，乡村建设的任务依然很艰巨、很繁重。一要牵住“牛鼻子”突破关键点，激发乘数效应。首先把产业振兴作为重中之重和切入点。应以种粮能赚钱、乡村能就业为核心，把乡村产业兴旺度作为首要考核指标。同时，以农民就地过上现代文明生活为出发点和落脚点，优先抓好农民急需、普惠性高、兜底性强、带动面大的关键性任务，即种粮挣钱、就近就业、公交进村、网络入户、卫生厕所普及、污水粪污治理、就近入学入园、看病便利、养老同质、人才引育等任务，全面带动乡村产业兴旺度、基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度等“四度”提升。二要强化统筹力调动积极性，提高效力效能。要强化五级书记“三落实”统筹，即任务和责任、资金和土地政策、协同机制落实；强化部门统筹；强化县域统筹，推进县乡村功能互补；强化粮食产销区域统筹；强化主体统筹，形成农民群众争着干、基层干部扎实干、社会力量一起干的氛围，确保农民主动参与、得到实惠。

 突出农业科技优先发展的政策体系。落实农业农村优先发展总方针，就必须加快建立农业科技优先发展的政策体系。一是优先确保农业科研机构公益性定位。从国际上看，大部分国家都把农业科技作为关系国计民生、社会稳定、国家安全的行业来看待，把农业科研机构作为公益性机构来扶持。二是优先提升农业科技投入水平。尽快实现农业科技投入强度、基础科研投入占比、稳定性支持占比、企业研发投入占比全面追平发达国家水平。三是优先支持农业科技长期性基础设施建设。要开展长期因子观测。要汲取生猪供给波动大的教训，加快建立农业市场信息长期监测预警体系，变事后调节为事前按市场需求主动引导。四是优先支持涉农企业提升技术研发能力。针对农业企业少、规模小、研发能力低的具体问题，要构建有针对性的支持政策，面向企业开发资源、平台、专利、人才。

 （作者张合成，系全国政协委员、中国农业科学院原党组书记）